2018年, 我国对自然保护体系进行了改革和重塑, 重新组建了国家林业和草原局(以下简称“国家林草局”), 将以往分散在各部门的各类自然保护地管理职能和原属农业部的草原管理职能整合至国家林草局, 形成了由国家林草局管理森林、草原、湿地、荒漠等四大生态系统及各类自然保护地和陆生野生动植物(包括其遗传资源)的格局, 并承担涉自然保护地海洋生态系统的保护管理职责。目前国家林草局内部由自然保护地管理司牵头生物多样性保护工作, 并于2024年成立了由14个司局单位参与的国家林草局生物多样性保护工作组, 以强化协调和管理。

一、林草部门落实《昆蒙框架》的法律基础

目前, 我国林草部门负责执行多部与生物多样性保护相关的国内法律法规和多边国际协定。这些法律法规各有侧重又相互呼应, 构成了我国较为完善的生物多样性保护法律体系。本文对《昆蒙框架》目标涉及林草部门的法律法规条款进行了逐条梳理。

国内法律法规和规章

在生态系统保护方面, 相关的法律法规包括《森林法》《草原法》《湿地保护法》《防沙治沙法》等, 对森林、草原、湿地、荒漠四大生态系统的保护管理作出了具体规定。在物种保护方面, 包括《野生动物保护法》《野生植物保护条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》等, 以及相应的《国家重点保护野生动物名录》《国家重点保护野生植物名录》《国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》, 对物种的分级分类管理、就地保护、迁地保护、开发利用等作出了具体规定。 自然保护地管理既涉及生态系统保护, 也涉及物种保护, 相关的法律法规包括《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家公园管理暂行办法》《国家级自然公园管理办法(试行)》《世界地质公园管理办法》等, 以及即将出台的《国家公园法》, 明确了各类自然保护地的定义、目标、管理要求、实施主体、法定程序等。《长江保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》也同时涵盖生态系统保护和物种保护, 重点解决这些区域的部门间、地区间的协调问题, 以实现全局性、系统性保护, 对林草部门在该区域开展森林、草原、湿地、荒漠生态系统和陆生野生动植物保护的职责作了明确。在遗传资源保护和生物安全方面, 包括《种子法》和《植物新品种保护条例》, 明确了种质资源收集保存和开发利用的管理措施。《外来入侵物种管理办法》和《重点管理外来入侵物种名录》确定了外来入侵物种防控的部门职责和要求。保障措施方面, 《生态保护补偿条例》将森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物作为应予补偿的重要生态环境要素, 开展财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿, 以鼓励开展保护工作, 拓宽保护资金来源。

二、林草部门落实《昆蒙框架》的实施机制

我国林草部门落实《昆蒙框架》的实施机制可分为五类: 一是规划方案类, 通过制定实施各种全国性或区域性的规划、方案、计划、工程等, 指导各级林草部门和其他部门开展生态系统保护和/或物种保护工作, 并由国家、省(自治区、直辖市)、市(地)、县各级财政安排所需资金(也争取社会资金), 各级林草部门和其他部门会据此编制本区域的方案; 这一类型对保护工作的支撑作用最强, 具有全局性、引领性和指导作用, 产生重大生态效益和社会效益。二是具体保护工作类, 包括开展各级各类自然保护地、重要栖息地、保护点的日常建设管理, 建设濒危物种保护繁育中心、国家植物园、救护中心, 开展调查监测, 进行生态系统保护修复, 采取针对性保护物种的措施等, 这是保护工作的主体部分。三是许可审批类, 即按照法律法规开展涉及生物多样性保护的行政许可审批, 如野生动物猎捕证、林地使用许可、经营利用许可等, 实现对开发利用活动的管理, 通常对某个行业或个别地区产生影响。四是标准规范类, 结合保护需要制定国家或行业标准, 用于指导规范社会各界开展自然保护工作, 注重提升保护工作的专业性和标准化。五是评估论证和执法监督类, 从物种保护、自然保护地管理和林地、草原、湿地保护等角度, 对各省区市工作情况开展监督检查和综合评估, 打击非法交易, 对重大建设项目的环境影响评价报告研提意见, 协调保护和发展的关系。